8月18日,日本内务省向各地政府发出文件,要求各地警务部门协助建立为占领军提供性服务的慰安所。8月26日,由东京警视厅牵头建立的RAA协会正式成立,该协会就是日本为美国占领军提供性服务的专门机构,日本人称之为“国家卖春机关”。协会下设慰安、游技、艺能、特殊设施、食堂、物产各部,并冠冕堂皇地声称协会的作用是“为维护民族的纯洁性和百年后的未来,作阻挡狂澜的防波堤,作战后社会秩序的地下支柱。”
这样,以日本政府为主导,为美军服务的全国性“慰安”系统,在日本开始建立起来。第一个这样的慰安所率先在东京郊外的小町园开业。此后,“悟空林”、“见情”、“波满川”、“乙女”等慰安所相继开业,最盛时,在日本从事“慰安”的RAA女性达到7万人。日本慰安妇为美国大兵服务
妓女不足公开征集起初,日本政府对“国家卖春”的行为还是有所掩饰的,要求各个慰安所的经营者只能以个人身份,而不能以国家政府名义,而慰安妇也准备利用当时日本社会的公娼私娼充当。然而,在进行征集时,却遇到了意料不到的困难。